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石材行业环境保护和执法应该与时俱进

   日期:2019-09-10     来源:互联网    作者:admin    浏览:2    评论:0    
核心提示:  中国的石材资源储量是世界第一,石材原料的消耗量也是世界第一。相当部分矿山开采企业“充分利用”中国丰富石材资源,滥采乱
  中国的石材资源储量是世界第一,石材原料的消耗量也是世界第一。相当部分矿山开采企业“充分利用”中国丰富石材资源,滥采乱挖,无节制、破坏性甚至是毁灭性地掠夺资源,而石材作为不可再生资源被大量的浪费,导致我国部分优秀的石材资源已经接近枯竭。由于各方面原因,造成矿山无序开采,在破坏森林植被的同时,加工石材产生的粉尘、废水(灰泥)和噪声,加剧了生态环境恶化;同时由于不注意开采过程安全及开采方式不当,已经造成众多事故发生,不禁让人心生寒栗。

随着改革开放和现代化建设的不断发展,环保法制工作在不断发生变化。对环保法制工作的认识,也要根据实际情况的变化而不断提高。我们结合石材行业的工作实际,在对当前环保执法工作面临的新变化和新特点进行分析的基础上,提出若干对策和建议。

一、石材矿山开采存在严重问题

“世不患无法,而患无必行之法”。任何理想的环保法律如果不能付诸实施,终究只是一纸空文。因此,强化环保执法是环保工作中至关重要的环节,是我国各项环保方针、政策得以贯彻与实施的重要保证。然而我国环保执法中还存在一些现实的障碍,在一定程度上影响了环保法制建设的进程,降低了环保部门行政执法的能力。针对这些现有的问题,采取相应的对策,对环保工作的发展起到重要的作用。

1.石材矿山开采方法

在国外较发达国家,为了提高成材率,大家采用先进的机械化台阶式开采,如对大理石采用金刚石绳锯,花岗石采用火焰切割等,虽在成材率上有一定程度的提高。但因其开采成本昂贵,在我国只有极少数几家大型石材企业得以应用,大部分中小石材企业仍得不到推广。目前,国内石材矿山大多因资金缺乏,开采设备的配置严重落后,只能采用家庭式小矿山手工开采方法,主要设备为手动凿岩机、葫芦吊(或其他手动吊装设备)、牵引绞车等,有些实力稍强的备有新旧不一的装载机、推土机、空压机(多为柴油机动力)及部分破旧运输车等,与国外先进的开采设备配置相距甚远。目前在全国只有为数不多的矿山使用国外先进的开采设备和较为合理的开采工艺,例如山东荣成中磊石岛红矿山,使用了金刚石串珠绳锯开采,还有的矿山应用火焰切割机加排孔爆破的组合开采方法(福建和山东大多数花岗石矿山采用),但国内大多数矿山仍采用落后的、低效率的、成材率低下的方法采矿,致使大量的完整石材资源遭到破坏,资源浪费令人痛心。

一般小型石材矿山通常采用人工剥离表层覆盖+机械或手工凿岩斗炸药排孔爆破分离岩石-挑选块度较好的块石-荒料手工整形斗原地排废的开采方法这类矿山采出的荒料存在隐蔽裂纹而致使其板材成材率较低,荒料滞销且价低。在有些山高路陡的矿区,甚至采用了山体大爆破的开采方法,如四川宝兴的许多大理石矿因山高陡峻,修建矿山公路难度较大,成本高,故金采用大爆破的开采方法。往往一次大爆破就炸塌半座千米高的山体,把整个山沟都填满了,许多大型块石(大者在万方以上)都被埋没在巨大的爆堆中而无法清理出来,然后再到乱石堆挑拣较为大一些块体进行分割,荒料成材率不到5%,且大多数岩石都被炸碎裂了,资源浪费极其严重。

前阶段在湖北某地的红色条纹状花岗石矿也有人准备用大爆破的方式来进行开采,当地有关执法部门坚持反对,因为:(1)资源情况尚未查清,为了几十或几百方荒料就动用数百吨炸药进行盲目开采,不仅费钱费力,对荒料的损失非常大;(2)大爆破对公路、通讯设施、矿石资源、水资源以及周边人文景观环境(矿点位于风景区内)等都造成巨大的经济损失和环境的严重破坏,这是得不偿失的。

曾经有外国专家到中国参观石材矿山开采工地后评价说:西方发达国家的矿山开采工地看上去像“高层建筑”,而中国的矿山基地类似“考古工地”。意思是说,发达国家开采石材是从上至下一层一层取材,这样又能充分利用资源,·也能开采出更多的大块整材;而中国矿山大都只开采接近地面的石材,或者是山上更容易开采的石材,而且“打一枪换一个地方,炸一下换个山头”,矿山被挖后很难继续开采。

2.石材开采许可证申请难

我国大多数小矿山企业拿到的采矿许可证有效期只有3至5年,矿山开发的平均承包期短,导致企业不愿作过多前期性的投入,而是拼命掠夺性开发,造成石材资源大量的流失和毁灭性的破坏。业内人士指出,办证难也在一定程度上刺激了不少企业铤而走险,进行无证开采。

一位从事石材开采人士讲述了一段艰难的办理石材开采证的经历。两年前,他同几位投资者准备在家乡进行石材开采,但是到相关部门去办理手续进才发现,办理一本开采证所需审批程序名目繁多,分别需要经过地质勘探、招投标、评估储量、开发利用设计、环境评估、地质灾害评估、安全评估、征地手续、林业部门的周围林木砍伐评估以及水土保持评估等10余项大大小小的评估工作,耗时至少1-3年。而且所支付的各种费用也不菲,仅评估的费用也要花掉近百万元之巨。

我们也知道开采这些不可再生的资源,政府部门本着对子孙后代负责的态度应该慎重,但是繁琐的手续对企业来说真的有些难以承受。我们希望通过合法的渠道去获得一本开采证怎么就这么难呢?现在一些无证开采的企业有不少,我们不想那样做,我们希望通过合法的渠道,合法经营得到应得的利益。为什么相关部门就不能给我们开开方便之门呢?这位企业家讲述了2年多的开矿办证经历显得非常无奈。

3.采矿安全问题

在开采过程中,随意排放剥离覆盖物和开采废石,大量废弃物堆积在矿山工作面周围,造成大量废石废渣压矿而无法继续开采的现象,大大缩短了矿山的服务年限,同时也严重浪费了矿石资源。这种现象在很多石材矿山普遍存在,尤其是以小规模开采的家庭式、集体式矿山中更为严重。

同时,废石、废渣的随意排放也使矿区周围的环境发生重大变化,如破坏水源导致水质的恶化,使当地居民的各种取水发生困难;水土流扶引起泥石流导致农田、农舍受损,种植收成下降;泥砂的堆积还给下游的人畜安全造成直接经济损失和巨大隐患,福建福鼎市白琳镇“福鼎黑”矿山,由于一座矿山多家开采,没有废渣堆放场地,剥离的废渣随地堆放,导致1998年发生了严重的滑坡事件,上百万立方米的废渣和碎石瞬间将一个自然村埋没,死亡人数达18人。类似的事件在山东、河北、福建、四川,几乎全国每个石材省份都有发生,由于环境的改变,给当地人民带不了严重的地质灾害,企业也要为此付出惨痛的代价。

福建晋江也发生了人员伤亡的恶性事故。导致事故发生的原因多种多样,归根结底都是安全范意识淡薄,日常对采矿安全不重视、爆破材料、矿山设备的使用和检查维护不够,安全隐患不及时排除,也有的是由于相邻矿区距离太近,相互影响所致。“非煤矿山”实行安全生产许可证制度以后,安全意识得到了一定的加强,但历史造成石材矿山分布不合理,矿与矿相互干扰,相互影响的状况并没有改变,矿山在安全方面埋下的隐患没有得到根治,安全生产一直是石材矿山企业面临的大问题。

二、造成这些现象的主要原因

在调研中,矿石的交通运输也存在很大问题。首先是大部分矿山上下道路较窄,大块荒料无法运输,当然就加工不出大板材,进而影响经济效益;其次是矿山开采人员的技术水平不高,缺乏基本技能的培训;再次,《矿产资源法》的宣传力度不够。《矿产资源法》虽已颁布多年,但贯彻执行不力,未经批准就擅自滥采乱挖现象严重等都是矿山石材产业存在的问题之一。

1.历史原因,我们的石材业历史是非常的悠久的,中国几千年的历史也就是我们采石业的发展历史,公无前我国就有了石材业,在古老的农业社会,石材业只是手工作坊式生产,历史流传下来的这种作坊式的生产模式一直延续至今。在大力发展乡镇企业的年代,我们国家的法规,也允许乡镇企业进入国有企业的矿体边缘去做石材的开采,而这种开采,仍延续了我们国家几千年的小作坊式的开采,所以就形成了这么一种局面。

2.由于改革开发以来投资主体多元化,民营企业的增加,相当一部分民营企业在利益的驱动下,急于把矿产资源转变成资本,在利益机制的影响下,就忽视了规范和科学的矿山开采管理。

3.对石材开采的理念和认识的问题。石材是和其他矿产资源不同的一种矿种,目前我国开采的其他的矿种,几乎都是把岩矿爆破以后,从矿床中拿出来的矿产资源。有的矿产资源,不单是在采矿期间要爆破岩矿,而且踩出矿产资源以后,还要破碎研磨才以进行生产,有的还要进行选矿。只有装饰石材,要求的是尽可能完整地从岩体里面把它取出来。这是我们石材的一个特点,由于我们石材矿具有这么一个特点,再加上石材矿的规模,也不可能达到像很多工业原料的矿山规模。目前的管理体制当中,把装饰石材和建筑石料放在一类产品当中进行管理,这也是造成石材矿山管理存在问题的一个原因。现有的石材矿山规模的划分,年产10万m2以上的才算是大型矿山,这种规模在我国的装饰石材矿山里几乎是没有的,在我国的装饰石材矿山里年产量在1万m3的就已经是比较大的矿山,而按现行法规规定,1万m3的矿山被列人小型矿山的管理范围内,小型矿山的管理权限下放到县一级管理,这样就出现了我国许多矿山企业没有一个长期稳定的采矿许可(采矿权),石材业的矿主没有向矿山投资的信心和决心。

4.整个石材矿山开发从技术角度还缺少规范,矿山开采的技术规范不完备。我们国家也有许多露天开采的非金属矿的采矿技术管理规范,但主要规范对象是水泥原料、玻璃原料、陶瓷原料这样一些矿石本身需要破碎的矿种。对于石材这第一个要求岩矿完整性的矿种,是缺乏技术规范的。由于没有技术规范,所以我们矿山企业,在开采当中应该遵循什么样的标准来进行,是缺乏技术规范的指导的。由于缺乏对矿山企业技术上的指导,也使得我们一些新进入石材开采业的业主,不知道装饰石材的开采应该如何规范。这是我们装饰石材矿山的开采出现现在这些情况的又一个原因。当然,全国的矿山企业管理出现了一些共性的问题石材矿山企业也同样存在。

三、环保执法的主要障碍分析

1.思想观念的滞后性。我国正处于从计划经济体制向市场经济体制过渡、从依靠政策为主向依靠法律为主过渡的时期。

在此阶段,首先,计划经济时期的一些做法的惯性作用依然广泛地存在。

计划经济体制下,环保部门执法活动的总的指导思想是依靠政策、行政命令与指示办事。虽然我国已处于经济体制的转轨阶段,人们逐步认识到应向依法律办事过渡。但不能否认,目前在许多环保执法人员的心目中,政策、行政命令与指示的权威性远远大于法律的权威性;(权大于法)加之环保法律一直被许多人视为“软法”等因素。这就无形中为有些领导以言代法、以权代法开了方便之门。其次,市场经济体制具有一定的负面效应。应当指出,市场经济在很大程度上存在着盲目的利益导向,即人们在经济活动中的趋利性。人们往往从自身利益出发,追求眼前最大、最优的经济效益,较少从长远角度考虑环境效益。反映在有些领导意识中,即重经济轻环保,片面强调经济发展,甚至不惜牺牲环境来换取眼前的经济利益;对环保工作则漠不关心,既不重视环境保护部门的机构建设,也不重视对环境保护的财政投入。第三,广大民众的环保法制观念和环保意识还较为淡薄,远未普遍养成自觉遵守环保法律、法规的习惯。而且民众参与环境保护的积极性和热情普遍不高,也是不争之事实。可以说,以上是形成环保执法的“地方保护主义”的主要原因。然而,“法律能否实施得好,关键在于有无至高无上的权威,即人们是否“坚信法律之中蕴藏着人的最高价值,坚信法是走向真、善、美的桥梁,坚信法能够决定社会的前途和人类的命运,坚信法律之于人有如生命一般重要”。

2.环保立法的模式和指导思想尚不能完全适应环保执法的现实要求。

(1)环保立法中的部门本位主义思想十分严重,难免滋生“立法寻租”现象。实践中,我国环保立法通常由各部门分别负责起草。这就不可避免地导致一些部门在起草法律草案时,不从全局出发,仅着眼于本部门的利益,总是想方设法扩大本部门的权力,并试图以法律形式固定下来。正如原国家环保局副局长张坤民教授所言:“目前在立法的过程中,最难的是协调。部门之间存在争五权的现象,即争审批权、发证权、收费权、处罚权、解释权”。基于此,笔者认为,部门立法在一定程度上造成了有关环保法律、法规缺乏衔接性与协调性,同时使得有关部门的执法权限交叉,甚至发生冲突、矛盾,人为地形成执法的“密集地带”和“真空地带”。勿庸置疑,在目前的环保执法过程中,有关部门对有利可图的事项则互相争权夺利,对无利可图和难办的事项则互相推脱责任,与此是不无关系的。

(2)我国环保立法长期以来贯彻执行的“宜粗不宜细”的原则性,立法的指导思想造成立法的相对滞后性和欠文明人作性。主要表现在:其一,缺乏有关环境行政程序的专门性、系统性的立法。我国现行环保法律以实体法为主,程序法较少且多分散于各环保法律、法规之中。然而环保执法具有很强的专业性,如果能够进行专业程序立法,就能在很大程度上保证执法任务得以科学、合理、高效地完成。正如着名环境法学家金瑞林教授所言:“由于我国没有一部行政程序法来约束行政机关及其工作人员的行政行为,加上国家机关工作人员的整体素质有待提高,法律意识低下的现状和事实,决定了环境与资源法律在实施上的不充分性和不完整性,使得行政机关自由裁量权过大,同时又得不到法律和社会的有效监督”。一言以蔽之,无系统化、科学化的程序来规范环保执法行为,就难以保证依法行政和维护相对人的合法权益。其二,尚无组织法来系统化、科学化、合理化地规定环保机构的设置、职责与权限的划分等事项。长期以来,我国环保执行中衍生的职责权限划分不合理、执法关系难以理顺等弊病,与缺乏这方面的立法有很大的关系。考察国外环保行政管理的实践,我们注意到,凡是环保机构长期稳定健全的国家,毫无例外地均颁布了环保组织法律、法规。

又如我国台湾地区,亦制定了环保署组织条例。该条例对环保署的职责、执法权限等进行了明确、具体地规定。其三,环保立法的有些规定过于原则和粗略。如《环境保护法》第二十九条规定"限期治理"的对象为造成环境严重污染的企业事业单位。但对哪些情形属于“严重污染”却未明确。又如《大气污染防治法》第五十七条第二款规定:“在人口集中地区、机场周围、交通干线附近以及当地人民政府划定的区域内露天焚烧秸秆、落叶等产生烟尘污染的物质的,由所在地县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门责令停止违法行为;情节严重的,可以处二百元以下罚款”。此处的“情节严重”是指啊些情形亦不得而知。应当指出,在环保立法中,类似这样的模糊式规定不在少数。总之,有关环保立法的缺陷,使得环保执法的质量打上一定程度的折扣。

3.环保部门的执法权限尚嫌不足,执法手段不够充分。主要表现为:其一,环保部门缺乏必要的强制执行权。目前,环保部门只能通过申请人民法院强制执行的方式迫使不履行环保法律义务的相对人履行义务。实际工作中,环保部门普遍感到缺乏必要的直接强制执行权力来保证执法的权威性、严肃性。由于目前环保法律几乎未授予环保部门任何直接强制执行权力,尤其是无工商、税务等部门对层出不穷的违法行为常感力不从心或束手无策,难以有效地进行监督管理。这就决定了环保执法目前在很大程度上呈现软弱的状态。其二,环保部门缺乏限期治理决定权等刚性的执法权力。从理论与实际的需要看,环保部门应拥有限期治理决定权,以及由此衍生的责令停业、关闭的权力,以加强环保部门执法的权威性与严肃性。目前我国环保法律除<环境噪声污染防治法>规定“对小型企业事业单位的限期治理,可以由县级以上人民政府在国务院规定的权限内授权其环境保护行政主管部门决定”外,其他法律均将这些权力赋予地方政府。然而地方政府往往偏重于考虑产值、效益、职工收入、失业率、社会稳定等因素,并未以环境保护为其考虑问题的真实出发点和立足点,故往往难以“狠”下决心做出这方面的决定。这无异于客观上助长了污染者"有恃无恐"的心理,给环保执法带来一定的困难,无形中降低了环保部门的执法能力。

4.环保执法的民主性和透明度不够,未形成清晰明了和统一的执法标准。这即不利于实现环保执法的公正性,又给环保部门依法行征的形象打上一定程度的折扣;同时,亦无益于有效地监督环保执法活动。另外,由于缺乏相应的鼓励民众参与环保执法的激励机制,民众参与环保执法的积极性和自觉性并不高,这也在一定程度上,使得民主程序在环保执法领域的应用受到限制。

5.执法中的环保部门统一监督管理与分部门监督管理相结合的机制尚未真真建立起来。其一,有关部门因缺乏必要的执法手段和措施,而难以配合环保部门的执法工作。其二,对其他部门给违法者“开绿灯”的行为,由于无相应的监督机制,而无法给予有力的制约。第三,在商业经营活动中使用高音广播喇叭或者其他发出高噪声的方法招揽顾客,造成环境噪声污染的,由公安机关责令改正,可以并处罚款。然而事实上,公安机关对此类违法行为往往"视而不见"。因此,群众常常向环保部门投诉,环保部门却不能超越职权的执法。又如建设、国土、水利、计划等部门常常对未执行环境影响评价制度的项目予以非法审批。环保部门对这些给环境违法行为大开方便之门的行为,更是力不从心,甚至是毫无办法。

四、环境保护规划的目标、任务和治理

1.目标调整矿产资源勘查、开发利用结构,形成全方位、多层次、多形式的矿产资源勘查、开发格局,使地质勘查业和石材矿产开发业适应市场经济发展的需求;

鼓励支持地勘单位对短缺矿产资源的调查评价和勘查,提高可供性,切实贯彻落实"在保护中开发,在开发中保护”的原则,加强石材矿山生态环境保护和恢复治理的运行机制,实现矿产资源开发利用与生态环境的协调发展;制定优势矿产开采总量的调控目标少矿产资源战略储备目标,体现政府代表全社会利益对矿产资源科学管理的意图。

2.主要任务:规划的任务包括矿产资源调查评价与勘查、矿产资源开发利用与保护、矿山生态环境保护与治理三个大的方面,涉及矿产资源调查评价与勘查;开发总量调控、结构调整、布局调整;鼓励、限制、禁止开发区的划分、提高利用率;保护和恢复治理矿山生态环境等方面内容。

3.矿山生态环境保护和综合治理:对新建矿山要确定矿山生态环境影响的准入条件,严格矿产资源开发利用方案和“三废”排放控制方案的审查,强化矿山生态环境综合治理方案管理;对开发矿山要加强对矿山生态环境综合治理的监督、监测,严格控制矿产开发中的“三废”排放,减轻对环境的污染和破坏,引导企业加强对生态环境保护和污染防治,对闭坑矿山要开展矿山生态环境调查,摸清情况,因地制宜、分类指导,尽快恢复闭坑矿区生态环境。对开采规模与储量规模明显不相协调、开采技术落后、资源破坏浪费严重的矿山企业和矿产品加工企业,要在统一规划的基础上,联合整改,实现矿产采掘业、加工业的集约化、规模化经营。

总之,环境保护和与时俱进更加突出了思想路线的开放性。与时俱进昭示和要求人们要具有世界眼光和战略眼光,在分析问题、解决问题时,既要着眼国内,也要着眼世界;既要着眼现实,也要着眼未来。只有把这些要求有机结合起来,对大局了然于胸,才能确保决策的科学性和预见性。思想路线自身就是一个开放的而不是封闭的体系,它将随着实践的发展而不断发展。

来源:厦门岚巍进出口有限公司作者:毕业宝

 
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